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广州离婚律师——婚姻效力纠纷管辖权再分配

婚姻登记引起的纠纷,有单纯的行政侵权与婚姻效力两类。但由于长期以来对两类不同性质的案件缺乏辨析,以致处理婚姻效力纠纷的立法与司法机制在职能定位、执法权力配置、诉讼路径选择等方面均存在明显缺陷。一是错误赋予婚姻登记机关处理婚姻效力的职能与权力纠纷;二是错误适用行政诉讼解决民事婚姻效力;三是婚姻效力的主管部门重叠,职能交叉,既有分工错误,越权越位,又有盲点死角,该管的案件无人管。婚姻效力纠纷诉讼难、判决乱现象十分严重,因而,应当对婚姻登记行政与民事划分标准进行重构,行政诉讼主要审理单纯的行政侵权,对婚姻效力纠纷管辖权应当再分配,凡涉及婚姻效力判断的案件,统一由法院主管,按民事诉讼程序处理。

 

一、婚姻效力行政诉讼存在的问题

 

婚姻效力行政诉讼不仅导致民事与行政诉讼界限混淆,也导致学者和法官的学科和专业颠倒,即民法学者或民事法官研究婚姻法学,却不能主导婚姻效力的审判;而行政法学者或行政法官不研究婚姻法学,却主导婚姻效力的审判。婚姻效力的认定是民事婚姻法学的核心和精髓所在,也是其难点所在。正如台湾学者陈棋炎在论及亲属法如何适用民法总则时指出, “此问题,大大苦恼了民法学者,尤其对研究亲属、继承者,堪可称为迎面就压得透不过气来的学问上重大压力”。婚姻法适用之难度可想而知。婚姻效力判断所涉及的诸多问题,行政程序根本无法承载,行政法官也无法担当。因而,在行政诉讼中,错误适用婚姻法或者直接按照婚姻登记行为是否合法的标准判断民事婚姻效力的现象十分普遍,并由此造成了最普遍、最严重的群体性错案。这里仅仅列举“一卡二乱三慢”现象加以说明。

“卡”,就是行政诉讼期限卡住了诉讼之门,使大量当事人丧失诉讼救济路径,  “有婚离不了,无婚摆不脱” 现象随处可见。比如有人使用虚假身份结婚,1 0年、20年后婚姻破裂,则离不了婚,因为民事诉讼不受理,行政诉讼超期限。如赖某某与张某某于2000年1月2日登记结婚时,张某某使用的是虚假姓名。 2012年5月29日赖某某向法院提起行政诉讼,要求撤销该结婚登记行为。因超过了法定起诉期限,一审法院判决驳回起诉。赖某某不服上诉,二审法院判决维持原判。原告由此丧失了救济路径,其婚姻是否成立或存在无法解决。广东珠海市李某某1989年用姐姐的身份证结婚、安徽宁国市刘某1989年使用哥哥的身份证结婚,分别于2009年、201 1年诉讼离婚,均遭驳回。这些案件都无法通过有效的救济途径解决。

“无婚摆不脱”,甚至无法结婚的现象,也时有发生。如原告张某某1996年与第三人共同生活,但一直未办理结婚登记。第三人于2008年8月离开原告独自生活。2012年2月原告在家中整理物品时发现一本原告与第三人的结婚证,原告便提起行政诉讼状告婚姻登记机关,请求法院撤销原告和第三人的结婚证或确认其婚姻登记无效。2013年5月法院以超过法定期限为由,判决驳回了原告起诉。胡某某“被结婚”案,也因超过起诉期限,一审驳回起诉。胡某某不服上诉,2014年二审驳回上诉。上述案件中是否存在婚娴关系问题都无法解决。又如福建的陈某某“被结婚”后无法登记结婚,为了不耽误事前选好的结婚日子,只好先举行婚礼。随后陈某某提起行政诉讼,请求撤销他人冒充自己身份的婚姻登记,但因超过诉讼期限法院不予受理。 2013年,奔波三年的陈某某已怀孕近8个月,仍然结不了婚。

“乱”,就是适用法律乱象丛生。由于婚姻效力行政诉讼存在“两个不适应”(行政诉讼功能不适应与行政审判人员不适应),而且行政法学者也无法对婚姻效力认定进行有效指导(不能及时发现和纠正问题),婚姻法学者又往往不关注行政审判,因而,婚姻效力行政诉讼存在的问题,一直没有引起应有的重视。婚姻效力行政诉讼不仅在程序上存在严重缺陷,从实体处理结果看,其问题也非常严重。这些问题归纳起来,至少有十个方面,包括:所有假身份结婚几乎均被撤销;所有冒用他人身份结婚者,几乎均不认定冒用者为婚姻当事人,而把被冒用者作为婚姻当事人;所有身份被冒用者都可以起诉撤销他人婚姻并且胜诉;所有限制行为能力人离婚大都被判决无效或撤销;所有民政局机关登记无过错的案件都要起诉民政机关;所有民政机关不出庭或不举证,都推定登记根据不足而撤销;对复婚和补办婚姻登记,因当事人对其性质分辨不清而申请错误的,大都判决撤销;他人代理或单方登记婚姻、跨管辖区域登记婚姻等,大多被撤销。 2014年4月安徽淮北市法院还判决撤销一件两年前在一方工作单位所在地民政机关办理离婚登记的所谓跨区域管辖的离婚登记案。婚姻效力行政诉讼导致适用行政法和婚姻法双重混乱,其问题十分严重。

“慢”,就是诉讼效率低、进度慢。由行政诉讼功能所限以及由其产生的民行“双轨制”,不仅使大量案件在行政诉讼中遭遇种种关卡半途而废,造成诉讼资源浪费,还会使当事人在行政与民事中“来回推磨”,反复诉讼,既增加成本,又拖延时间。一个本来可以几天解决的案件,则要数年时间才能解决。最典型的是一场官司往往要打成三场。比如,原告起诉离婚,被告对婚姻效力提出异议,法院则判决驳回原告起诉或者动员撤诉,要求原告另行打行政诉讼官司;当事人打完行政官司后,婚姻未被撤销,则又要回到民事程序打离婚官司,而婚姻被撤销也要回到民事程序打财产分割或子女抚养官司。这本来可以在民事诉讼中将离婚本诉与婚姻效力反诉(婚姻无效之诉或婚姻不成立之诉)合并审理,一次解决的纠纷,却人为制造诉讼障碍,增加当事人诉讼成本。

还有许多案件,行政诉讼的功能根本无法解决,造成当事人诉讼周期长、成本高。如江苏靖江市的殷某某“被离婚”案。殷某某历时4年多,七个执法机关(三级法院审理、三级检察院抗诉,民政机关充当被告)参与诉讼,法院先后下达八个裁判文书,但殷某某与江某某离婚有效与无效问题并没有解决。这一案件既涉及对离婚后再婚的善意认定及其保护范围的重大婚姻法理论问题,也涉及诉讼合并问题,行政诉讼根本难以承载。

二、婚姻效力纠纷应当通过行政诉讼解决属于误读

长期以来,一直认为婚姻效力纠纷应当通过行政诉讼解决,这是一种误读。婚姻效力纠纷属于民事纠纷,行政诉讼根本无法解决。

(一)婚姻效力行政诉讼存在功能性障碍

1.行政复议和行政诉讼的审查对象不包括婚姻效力。行政复议和行政诉讼审查的对象或标的是婚姻登记行为,而程序瑕疵婚姻效力的真正诉讼标的是婚姻关系。行政复议或行政诉讼所要解决的是登记行为违法与否,而瑕疵婚姻所要解决的是违法瑕疵是否影响婚姻的成立或效力。在行政复议或行政诉讼中,行政程序对登记行为的合法性审查和判断,并不能解决瑕疵婚姻的真正争议,只能是隔靴搔痒,无法完成应有的诉讼使命。

2.行政复议和行政审判的判断标准不适用于婚姻效力。行政复议和行政审判对程序瑕疵婚姻的判断是形式合法性标准,而瑕疵婚姻的真正判断标准是实体合法性标准。形式合法性与实体合法性是两个层面的法律问题。根据登记程序违法与否的标准,不能得出婚姻是否成立或有效的正确结论,程序合法与否的标准不适用于婚姻效力纠纷。

3.行政判决的功能和形式不适用于婚姻效力。许多婚姻登记虽然不合法,但并不一定影响婚姻的成立与效力。行政判决既要确认登记行为违法,又要确认婚姻关系成立有效,其判决功能难以实现。对此,有些法院的意见是:在判决主文中判决确认登记行为违法,而在判决理由中说明婚姻登记行为有效。这种判决不仅其理由与主文相互矛盾,而且还会使当事人不知所云,其婚姻到底是有效还是违法?可能搞不清楚。而且判决确认登记行为违法,与所要确认的婚姻关系是否成立或有效的请求或诉讼目的相差甚远。同时,对于登记程序违法而不能撤销婚姻登记的所谓维持性判决,也只能适用民事判决理由。这类行政判决则成为“穿行政判决外衣的民事判决”。

4.行政诉讼无法应对诸多婚姻形态需要同时确认的情形。一是离婚后再婚的,是否撤销离婚登记需要对再婚是否善意一并确认。这是一个重大的民法理论问题,行政诉讼根本无法承载。许多离婚后再婚案件,行政判决只好确认离婚登记违法,其判决不仅超越了当事人请求范围,而且离婚是否有效、原来的婚姻关系是否存在,判决并没解决,判了等于白判,行政诉讼成为毫无价值的诉讼“空转”。二是登记婚姻与事实婚姻交叉并存时,涉及两个婚姻形态同时确认,行政诉讼无法应对。如涉及1994年4月1日以前的登记结婚效力案件,单纯撤销登记婚姻并没有真正解决问题,甚至会间接否认事实婚姻,使当事人误以为双方无婚而再婚构成重婚。

5.行政诉讼难以处理“被结婚”案件。  “被结婚”案件所涉及的核心问题是身份被他人冒用结婚后,  “被结婚”者的婚姻是否成立,并涉及三方婚姻关系认定以及“被结婚”者是否有请求撤销他人婚姻的诉权等问题。对此,行政诉讼难以解决。

6.行政复议和行政诉讼的证据规则、撤诉规定等难以适用于瑕疵婚姻效力纠纷。按照行政诉讼法的有关规定,民政机关拒不举证、拒不到庭等情形,则将直接推定婚姻登记缺乏根据而撤销登记。这显然不符合婚姻关系案件的特点,将会导致不应当撤销的婚姻被撤销。还有一些案件,婚姻效力问题并未解决而撤诉,导致婚姻关系缺乏安定性。

7.采用实质审查标准偏离行政诉讼的性质和宗旨。为了弥补行政诉讼功能上的缺陷,有人建议,  “对婚姻登记行政行为的司法审查,适用最大程度有效原则、实质审查原则”。有人甚至主张,婚姻效力行政诉讼应当由形式审查向实质审查转变,即不以行政登记是否违法作为判断标准,而以婚姻关系实质上是否有效作为判断标准。登记机关的登记行为不违法,但婚姻关系实质上无效的,应当认定为无效。反之,登记机关的登记行为违法,但婚姻关系实质上有效的,应当认定为有效。

不难看出,由形式审查向实质审查转变,实际上是由行政审判向民事审判转变,改变了行政诉讼的基本性质和原则,颠覆了行政诉讼的判断标准。这既不符合行政诉讼的基本特点,更会使行政机关成为“无责告”,偏离行政诉讼的性质和宗旨。

8.有些婚姻效力纠纷与登记行为违法与否无关,难以纳入行政诉讼管辖范围。这主要有:(1)涉及婚姻登记是否完成的纠纷(登记后未领取结婚证);  (2)涉嫌伪造结婚证的纠纷;(3)涉及有无婚姻关系的纠纷;(4) 涉及事实婚姻是否成立的纠纷;等等。

(二)婚姻登记机关作为民事纠纷被告缺乏正当性

婚姻法和行政法规只赋予了婚姻登记机关有条件处理胁迫结婚的权力,并没有赋予婚姻登记机关处理其他婚姻效力纠纷的权力。对于婚姻登记机关无权处理的纠纷,行政诉讼要求其当被告,显然缺乏正当性。而且将民事婚姻效力纠纷纳入行政审判范围,由婚姻登记机关当被告,甚至当“冤大头”,实际上只是为了搭建行政诉讼的平台,解决民事婚姻效力纠纷。这样的行政诉讼不仅使诉讼复杂化,浪费行政司法资源,也违背了行政审判监督行政机关依法行政的宗旨和目的,偏离了行政审判应有的价值,使行政诉讼失去了意义。

(三)行政诉讼不具有审理婚姻效力的“合法资格”

在司法实践中,一些程序瑕疵婚姻被强行通过行政诉讼撤销了,有人便据此认为行政诉讼可以解决瑕疵婚姻。这实际上是一种误解。且不说其受理和撤销婚姻是否正确或符合法律,假设所受理和撤销的某一婚姻没有法律障碍,那也仅仅是一种巧合。因为所谓行政诉讼可以解决婚姻效力纠纷,往往具有偶然性,即只有在某些特定条件才有可能。这些特殊条件至少有:

1.婚姻登记机关必须存在过错。如果婚姻登记机关不存在过错,显然不具有行政诉讼的价值和意义。

2.没有超过行政诉讼时效。如果超过行政诉讼时效,行政诉讼则无法受理。

3.婚姻登记违法行为足以否认其婚姻效力。如果违法行为不足以否认其婚姻效力,行政诉讼既要确认行政行为违法,又要确认婚姻有效,其判决功能难以实现。

4.不存在与之相关的其他婚姻形态需要同时确认的情形。如果在同一婚姻中存在登记婚姻与事实婚姻两种交叉形态,或者登记离婚后一方再婚,行政诉讼则不具有应对这种复杂现象的功能,根本无法承载此类诉讼案件。

5.不存在民政机关拒不举证、拒不到庭等情形。否则,按照行政诉讼的有关规定,则将直接推定婚姻登记缺乏根据而撤销登记。这将会导致不应当撤销的婚姻被撤销。

然而,在婚姻登记瑕疵案件中,同时具备上述几种情形的案件并不多。从整个案件看,有90%以上登记机关尽到了法定注意义务,并不存在过错或违法行为;有95%以上超过行政复议或行政诉讼期限;有80%以上的登记瑕疵不影响婚姻效力;登记婚姻与事实婚姻交叉并存、登记离婚后再婚以及民政机关拒不举证、拒不到庭的情形也时有发生。这些情形实际上都无法通过行政诉讼解决。

作为解决某一具体纠纷的诉讼机制,不仅要与其性质相符,而且必须适用于某类纠纷的全部情形,具有普遍适用价值或指导意义。婚姻效力行政诉讼不仅与其性质不合,而且只能勉强适用少数情形,这样的诉讼机制或制度,显然无法承载或完成其应有的诉讼使命,不具有担当某一具体纠纷诉讼制度的“合法资格”,不符合一项诉讼制度存在的价值,不能成为解决婚姻效力纠纷的选择机制。

三、民事程序解决婚姻效力纠纷具有正当性与优越性

婚姻登记是民事登记,世界各国的民事登记均包括婚姻登记,我国澳门特别行政区的民事登记法典也包括婚姻、亲子、收养等。在国外,民事登记婚姻,又称民事婚姻,以区别普通法婚姻(事实婚姻)、宗教婚姻。在我国现阶段,婚姻登记只是产生民事法律效力的一种必要形式,即经依法登记的婚姻产生民事法律效力,属于民事婚姻;没有登记的婚姻,不产生民事法律效力,属于客观存在的事实婚姻。根据婚姻法和有关法理,我国不同效果的婚姻形态可以分为五种:有效婚姻;无效婚姻;可撤销婚姻;不成立婚姻;程序瑕疵婚姻。这五种婚姻形态都是婚姻登记的产物。有效婚姻、无效婚姻、可撤销婚姻、不成立婚姻,其性质均属于民事,那么,相同的婚姻登记行为不可能产生不同性质的案件,程序瑕疵婚姻纠纷当然也属于民事案件,不可能演变为行政案件。否则,在法理上无法解释。

(一)民事程序不能解决婚姻效力纠纷误区之澄清

认为民事程序不能解决婚姻效力纠纷存在两大误区:一是认为婚姻当事人身份不明或下落不明的案件,无法通过民事程序解决;二是认为行政机关不参与诉讼,无法查明事实和审判。上述看法有待澄清。

1.一方身份不明或下落不明的案件,不影响民事立案和审判。身份不明的人并不是虚拟人,而是现实生活中的真实人,只是其真实身份信息不明而已。被告身份不明不等于没有明确的被告。没有明确的被告,就是没有特定的当事人,没有审判对象。而被告身份不明,则是有明确的被告,只是被告的身份信息不甚明确。使用虚假姓名登记结婚的案件,原告起诉的对象就是婚姻登记的另一方当事人,应当认定有明确的被告。同时,公告送达和缺席审理是民事诉讼常用的诉讼方式,根本不存在无法立案和审判问题。对于以虚假姓名结婚的案件,多数可以查明其真实身份,对此可以直接在判决中确认其真实身份;对于不能查明身份者,则可将婚姻登记人作为当事人。在刑事诉讼中,可以将身份不明的犯罪者(包括无名氏)作为刑事被告人定罪判刑,民事诉讼有何不能作为当事人?

2.涉及婚姻登记程序违法与否的案件,行政机关不参与诉讼不影响查明事实和审判。

其一,婚姻登记程序违法与否,主要根据婚姻登记档案资料和相关事实判断,并非根据登记机关的辩解或陈述判断。无论行政机关是否参加诉讼,法院都可依职权调取或查阅婚姻登记档案。对于个别案件涉及登记人员个人行为的,法院可以依职权调查或通知其出庭作证。

其二,在判断民事婚姻效力纠纷中,将婚姻当事人以外的行政机关作为被告,把真正的婚姻当事人一方作为第三人,混淆了婚姻关系主体,不符合案件的基本性质。

其三,民政机关并非真正的婚姻关系利害人,由其充当被告,拥有对程序和实体的处分权,其不作为或乱作为必然侵害当事人的权利。因而,民政机关不作为此类案件的被告才是正确的。

(二)民事程序审理瑕疵婚姻具有科学性

无论是从立法上考察,还是从理论上考察,程序瑕疵婚姻所涉及的法律效果与形态,主要是婚姻成立或不成立问题。通过民事确认婚姻成立或不成立之诉解决,既抓住了事物的本质和案件特点,又可处理好与现行无效婚姻制度的衔接,避免与无效婚姻发生法律冲突。同时,对于无行为能力人离婚、胁迫离婚等,在民事诉讼中还可以适用法律类推处理,即根据无行为能力人结婚和胁迫结婚的相关规定,类推其离婚无效或撤销离婚。民事诉讼程序解决婚姻效力纠纷是其本行,不存在任何障碍,并可以弥补和克服行政诉讼的所有缺陷。民事诉讼程序还可以将离婚诉讼与各种婚姻效力诉讼以及子女财产纠纷合并审理,一次解决,高效便捷。

四、废除婚姻登记效力纠纷行政复议和行政诉讼的必要性和可能性

(一)废除婚姻登记效力行政复议的必要性和可能性

登记机关办理婚姻登记的主要职责是审查申请材料形式上的真实性、合法性,不具有判断婚姻关系实质上有无效力的相应职能和能力,更没有对争议的调查、调处、裁决权。登记机关处理此类纠纷,实际上是行使审判职权,超越了其职能范围。

现行法律规定民政机关主管的婚姻案件,只有撤销胁迫结婚。由于法院民事审判庭也主管撤销胁迫结婚,民政机关因其职能所限撤销胁迫结婚实际上名存实亡,保留该规定不仅缺乏科学性,也没有实际意义。

(二)废除婚姻登记效力行政诉讼的必要性和可能性

婚姻效力纠纷的民事性质决定其不能选择行政诉讼机制;行政诉讼程序解决婚姻效力纠纷无法实现监督行政机关依法行政目的;婚姻效力行政诉讼的缺陷无法通过修改法律解决;行政诉讼解决婚姻效力纠纷弊端甚多;废除婚姻效力行政诉讼在法律上没有障碍;废除婚姻效力行政诉讼具有可能性。民事程序可以解决婚姻效力纠纷,而且比行政诉讼更有效,没有必要通过行政诉讼解决。

五、婚姻登记行政诉讼与民事诉讼标准重构

(一)婚姻登记行政案件与民事案件的划分标准及其范围

婚姻登记行政案件与民事案件的划分标准主要是所争议的法律关系的性质。当事人争议的是双方之间的民事婚姻关系效力,则属于民事案件;双方争议的是当事人与行政机关的行政责任关系,则属于行政案件。据此,对婚姻登记行政案件与民事案件可以分别作如下界定:

所谓婚姻登记行政案件,是指不涉及婚姻关系效力判断的单纯的婚姻登记行政违法侵权案件。其范围包括:

1.婚姻登记机关撤销婚姻登记的案件(因为它无权撤销);

2.婚姻登记机关无正当理由拒绝婚姻登记的案件;

3.婚姻登记机关在结婚或离婚登记中未尽法定职责错误登记给当事人造成损害的赔偿案件;

4.婚姻登记机关在婚姻登记中滥收费、滥罚款案件;

5.婚姻登记机关在婚姻登记中要求当事人附加其他义务的案件;

6.婚姻登记机关无正当理由拒绝出具婚姻状况证明,或者出具虚假婚姻证明、毁损丢失婚姻登记档案等违法渎职损害当事人合法权益的案件。

凡涉及婚姻成立与不成立、有效与无效等婚姻效力判断的案件,都是对当事人之间民事婚姻关系的判断,属于民事案件,应当通过民事诉讼解决。

(二)划分婚姻登记行政案件与民事案件应当注意的问题

1.不能把婚姻登记机关的过错作为认定行政案件的标准。凡是当事人要求解决双方民事法律关系即婚姻关系效力,无论行政机关有无过错,均不能作为行政案件处理。

2.当事人请求撤销婚姻登记行为或确认其无效,不宜作为行政案件处理。

其一,从表面上看,撤销婚姻登记行为或确认无效具有行政案件的某些外部特征,但由于它直接产生民事婚姻关系消灭或无效的法律效果,实质上是对民事婚姻关系的否定。

其二,这类案件所审查的对象实质上是婚姻关系,而不是登记行为,其判断标准还是要以婚姻关系是否有效为要件,其实质则是对婚姻效力的审查和判断。

其三,是否撤销婚姻登记行为或确认无效,并不能由登记行为自身的违法行为所决定,而由婚姻关系是否有效所决定。伸言之,婚姻登记行为的违法性并不能决定婚姻登记行为是否撤销或无效,只有民事婚姻关系有效与否才能决定登记行为是否撤销或无效。这实际上是由民事婚姻关系的效力决定登记行为的效力。这样的案件本质上属于民事案件,应当由民事诉讼程序解决。

其四,在行政诉讼中对婚姻效力的判断,往往会受其功能等诸多因素限制,难以作出正确而有效的判断,甚至还可能遇到若干“卡壳”现象,使行政诉讼半途而废。有鉴于此,对于请求撤销婚姻登记行为或确认无效的行政诉讼,应当通过释明,告知当事人通过民事诉讼程序解决。

(三)废除婚姻效力行政诉讼,统一由民事诉讼程序解决

婚姻效力行政诉讼的弊端如前所述,保留婚姻效力行政诉讼不仅与其性质不符,而且由于行政诉讼规则不适用于婚姻效力纠纷,则需要建立两套行政诉讼机制,两班研究人员和审判法官,即在行政诉讼法巾分别建立一般诉讼机制和婚姻诉讼机制两套体制和两班人马。更为重要的是,即使两套行政诉讼机制,也不能完全解决婚姻效力问题。与此同时,由于在民事诉讼中也存在家事诉讼程序、家事审判机构和家事法官,婚姻效力行政诉讼不仅导致其内部出现两套体制和两班人马,也会导致与民事诉讼中的家事程序、机构、人员重叠。这种机制不仅立法和司法成本高,而且还会造成适用法律不统一等诸多弊端。从婚姻效力案件的基本性质以及家事案件的特点看,应当走集中化、专业化道路,将婚姻效力案件统一纳入民事家事程序体制内解决,才是正确的选择。

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